«הסכם מכה» וחידת הביטחון: מדוע יצירת בריתות לבדה אינה מספיקה?
לפי המשרד הבינלאומי של Webangah News Agency, ערב הסעודית, טורקיה ופקיסטן חתמו ביום שישי במכה אל-מכרמה על «הסכם מכה להגנה משותפת», הקובע כי כל התקפה מזוינת נגד אחת משלוש המדינות תיחשב התקפה נגד כל חברותיה. אף שהחותמים הדגישו כי ההסכם אינו מכוון נגד מדינה מסוימת וכי אופיו הגנתי בלבד, שילובן של שלוש המדינות, הנסיבות הביטחוניות האזוריות ורמת נוכחותם של גורמים פוליטיים וצבאיים בטקס החתימה, מעידים כי הסכם זה אינו יכול להיחשב עוד כהסכם הגנה רגיל.
חשיבותו של הסכם מכה טמונה יותר בשינוי הגישה של שלוש המדינות כלפי תפיסת הביטחון האזורי, מאשר בפרטיו המוצהרים. גישה זו עשויה להצביע על מאמץ של שחקנים אזוריים לצמצם את התלות בהסדרי ביטחון מסורתיים וליצור יכולות מקומיות יותר להרתעה.
מה בדיוק משנה הסכם מכה?
על פי הפרטים שפורסמו, ההסכם החדש מבוסס על עקרון ההגנה המשותפת. המשמעות היא שהתקפה מזוינת נגד אחד משלושת החברים תיחשב התקפה נגד כל הקבוצה, והחברים מתחייבים לתמוך זה בזה מול איום כזה.
סעיף זה הוא החלק החשוב ביותר בהסכם, מכיוון שהוא מעביר את היחסים הביטחוניים בין ערב הסעודית, טורקיה ופקיסטן מרמת שיתופי פעולה דו-צדדיים והתייעצויות פוליטיות למסגרת תלת-צדדית.
עם זאת, אין להשוות כבר עתה את הסכם מכה ל«סעיף 5 של נאט"ו». פרטי מנגנון היישום, אופן קבלת ההחלטות במקרה של התקפה, מידת המחויבות הצבאית של כל חבר, אופן הפיקוד המשותף ואופן הפעלת מנגנון ההגנה המשותפת טרם פורסמו במלואם.
לפיכך, בנסיבות הנוכחיות, חשיבות ההסכם טמונה יותר ביצירת מחויבות פוליטית ואסטרטגית להגנה משותפת; מחויבות שיכולה להפוך למבנה ביטחוני מגובש יותר בעתיד, אם יפותחו מוסדות היישום שלה.
החותמים הדגישו גם כי הסכם זה אינו מבטל אף אחד מהבריתות וההסכמים הקיימים שלהם. טורקיה אף הבהירה כי חברותה בנאט"ו ושיתופי הפעולה האזוריים אינם סותרים, אלא יכולים להשלים זה את זה.
לכן, בשלב הנוכחי, יש לראות את הסכם מכה כמסגרת ביטחונית מתגבשת, ולא כברית צבאית תפעולית מלאה.
המסר העיקרי של ההסכם; צמצום התלות בביטחון אמריקאי
אחת השאלות החשובות ביותר לגבי הסכם מכה היא האם הסכם זה משמעו התרחקות ערב הסעודית וחברותיה מארצות הברית? התשובה כרגע היא שלילית. אין כל סימן לכך שריאד, אנקרה או איסלמבאד מתכוונות לנתק את שיתופי הפעולה הביטחוניים שלהן עם וושינגטון. להפך, כל שלוש המדינות מקיימות יחסים אסטרטגיים, כלכליים או צבאיים עם ארצות הברית בדרגות שונות. אך הנקודה החשובה יותר היא שינוי חישובן לגבי מידת האמינות של ערבויות חיצוניות.
ההתפתחויות בשנים האחרונות במזרח התיכון הראו כי מדינות האזור אינן יכולות עוד לבסס את ביטחונן אך ורק על נוכחות או ערובה של כוח חיצוני. התקפות על תשתיות נפט, ההתפתחויות במלחמת עזה, משבר הים האדום, התקפות טילים ומזל"טים, וכן ניסיון המלחמות האחרונות, הגבירו את החשש בקרב מדינות האזור כי במצב משבר, הפער בין «מחויבות פוליטית» ל«התערבות צבאית ממשית» של מעצמות עלול להיות משמעותי.
מבחינה זו, ניתן לראות את הסכם מכה כמאמץ ליצור שכבת ביטחון שנייה; כלומר, מדינות האזור, תוך שמירה על קשריהן עם ארצות הברית, ייצרו חלק מיכולת ההרתעה ביניהן. נקודה זו חשובה גם לוושינגטון. ארצות הברית עשויה, במקום להתנגד להסדרים כאלה, לראות בהם חלק ממדיניות העברת יותר אחריות על ביטחון האזור לבעלות ברית ושותפות מקומיות; במיוחד אם מבנה זה לא יוקם נגד האינטרסים הישירים של ארצות הברית. אך מה שברור הוא כי כישלון אמריקה בהגנה על בעלות בריתה האזוריות מפני התקפות איראן היה אחד הגורמים החשובים ביותר לשינוי התפיסה וההסתמכות על סיוע אמריקאי.
איראן; יעד הסכם מכה או לא?
אחת השאלות האזוריות החשובות ביותר היא היחס של הסכם זה לאיראן. החותמים הדגישו רשמית כי ההסכם אינו מכוון נגד מדינה מסוימת ואינו סוגר ערוצי דיאלוג עם שחקנים אחרים באזור. לכן, מבחינה רשמית, לא ניתן להגדיר את הסכם מכה כברית אנטי-איראנית. עם זאת, המציאות הביטחונית באזור מורכבת יותר.
ערב הסעודית בשנים האחרונות התרחקה ממדיניות עימות ישיר עם איראן ופנתה להפחתת מתחים ודיאלוג. מצד שני, פקיסטן, בשל שכנותה עם איראן ותפקידה בהתפתחויות האזוריות, אינה יכולה להיכנס למבנה אנטי-איראני לחלוטין. לטורקיה יש גם יחסים מורכבים ורב-שכבתיים עם טהרן, ובמקביל לתחרות, יש לה אינטרסים משותפים נרחבים עם איראן. מסיבה זו, סביר להניח שאחד החישובים החשובים של מתכנני ההסכם היה להגדיר את המבנה החדש באופן שיצור יותר יכולת הרתעה לחבריו, מבלי להפוך לברית אנטי-איראנית. למעשה, ההבדל החשוב בין הסכם מכה לברית אנטי-איראנית מפורשת נעוץ בנקודה זו.
ישראל וסוגיית הביטחון החדש של האזור
משתנה נוסף הוא ישראל. ההתפתחויות לאחר מלחמת עזה הראו כי תפיסת מדינות האזור לגבי ביטחון אינה מתמקדת עוד רק באיומים מסורתיים. הפעולות הצבאיות של ישראל, הרחבת היקף העימותים והחשש מהתפשטות המלחמה למדינות אחרות, שינו את החישובים הביטחוניים של ממשלות האזור. מבחינה זו, גם אם הסכם מכה לא יהיה מכוון רשמית נגד ישראל, הקמת מסגרת ביטחונית אזורית חדשה עשויה להיות בעלת השלכות אסטרטגיות עבור תל אביב. ישראל נהנתה עד כה מעליונות צבאית ותמיכה אמריקאית כשני עמודי התווך של כוחה באזור.
היווצרות בריתות אזוריות המנסות ליצור חלק מיכולת ההרתעה בתוך האזור עשויה לסבך בהדרגה משוואה זו. במקביל, אין לדמיין כי הסכם מכה משמעו הקמת חזית ערבית-טורקית-פקיסטנית משותפת נגד ישראל. חילוקי האינטרסים של שלוש המדינות ויחסיהן השונים עם וושינגטון ותל אביב אינם מאשרים הנחה כזו כעת.
תימן והים האדום; טבעת שאסור להתעלם ממנה
אחד ההיבטים שזכו לפחות תשומת לב בהסכם הוא הקשר שלו להתפתחויות בתימן ובסחר בים האדום. ערב הסעודית בשנים האחרונות ניסתה להפחית את האיומים על שטחה, תשתיותיה החיוניות ונתיבי האנרגיה שלה באמצעות סדרת הסדרים ביטחוניים. במקביל, התקפות כוחות תימנים על ספינות הקשורות לישראל וההתפתחויות בים האדום, הפכו את ביטחון קווי הספנות והמתקנים החיוניים של האזור לנושא בינלאומי.
מבחינה זו, מבקרים אזוריים כמו עבאס אל-ד'אלעי סבורים כי במקום ליצור בריתות ביטחוניות חדשות, ריאד צריכה לפתור את שורשי הסכסוך בתימן ולהתרחק מהתערבות במדינה זו. גישה זו מראה כי בעיה יסודית אחת באסטרטגיה הביטחונית החדשה של ערב הסעודית עדיין קיימת: לא ניתן להבטיח ביטחון אך ורק על ידי הגדלת מספר השותפים, אם מקור האיום העיקרי אינו מנוהל באמצעות פתרון פוליטי.
לכן, הסכם מכה עשוי להגביר את יכולת ההרתעה של ערב הסעודית, אך אינו בהכרח משמעו פתרון המשברים הפוליטיים והביטחוניים סביבה.
האם הסכם מכה יכול להפוך ל«נאט"ו אזורי»?
בטווח הקצר, תפיסה כזו מוגזמת. על מנת להפוך הסכם פוליטי לברית צבאית אמיתית, יש לעבור מספר שלבים: הקמת מזכירות קבועה, ניסוח מנגנון פיקוד, קביעת אופן קבלת החלטות במצבי משבר, עריכת תרגילים משותפים, החלפת מידע, סטנדרטיזציה של ציוד, יצירת רשתות תקשורת והגדרת התחייבויות כל מדינה במקרה של מלחמה.
דיווחים מצביעים על אפשרות להקמת מזכירות ומטה למנגנון זה בריאד. אם יקום מוסד כזה ושיתופי הפעולה יעברו מרמה פוליטית לרמה תפעולית, הסכם מכה עשוי להפוך בהדרגה מברית פוליטית למבנה ביטחוני אמיתי. אך מסלול זה אינו פשוט.
לשלוש המדינות יש הבדלים גאוגרפיים, מבניים פוליטיים, סדרי עדיפויות ביטחוניים ואף הגדרות שונות לאיום. טורקיה חברה בנאט"ו, פקיסטן מעורבת בתחרות אסטרטגית ארוכת טווח עם הודו, וערב הסעודית דואגת בעיקר לביטחון המפרץ הפרסי, לתשתיות אנרגיה ולייצוב הפנימי והאזורי שלה. לכן, המבחן הגדול ביותר של הסכם מכה אינו חתימתו, אלא יכולת שלוש המדינות להפוך את המחויבות הפוליטית למנגנון תפעולי.
איזה מסר נושא הסכם מכה עבור ארצות הברית?
וושינגטון היא כנראה הגורם הראשון שיבחן את השלכות ההסכם בקפידה. אם הסכם מכה יישאר רק ברמת שיתוף פעולה הגנתי, לארה"ב לא תהיה סיבה משמעותית להתנגד לו. אף ייתכן שמבנה כזה יהיה עולה בקנה אחד עם מדיניות חלוקת נטל הביטחון והגברת האחריות של בעלות ברית אזוריות של ארה"ב.
אך אם ההסכם יהפוך בעתיד לארגון ביטחוני אזורי עצמאי בעל יכולת ייצור נשק, החלפת מידע, תרגילים משותפים וקבלת החלטות עצמאית בנוגע למשברי ביטחון, אז המשוואה תשתנה. במצב כזה, האזור יראה עלייה בשכבת ביטחון עצמאית מהארכיטקטורה המסורתית בהנהגת ארה"ב. זה לא יהיה בהכרח ללא ארצות הברית; אלא משמעו צמצום המונופול של וושינגטון בניהול ביטחון האזור.
נקודת החוזק והחולשה העיקרית של ההסכם
נקודת החוזק של הסכם מכה טמונה בשילוב חסר התקדים של יכולות שלוש המדינות: הכסף והשוק של ערב הסעודית, הטכנולוגיה והתעשיות הביטחוניות של טורקיה, והניסיון הצבאי והיכולת האסטרטגית של פקיסטן. אך נקודת החולשה שלו טמונה בדיוק בהבדלים אלה.
לשלוש המדינות עדיין אין הגדרה אחידה של איום, ואינטרסיהן אינם תואמים בכל התיקים האזוריים. טורקיה, פקיסטן וערב הסעודית עשויות להיות בעלות אינטרסים משותפים בנושא כמו פיתוח תעשיות ביטחוניות, אך בתיקים כמו סוריה, איראן, ישראל, הודו, תימן ויחסים עם ארה"ב, הן אינן בהכרח בעלות דעה אחידה. לכן, עתיד הסכם מכה יהיה תלוי יותר ביכולתן של שלוש המדינות לנהל את המחלוקות הפוליטיות הפנימיות של ברית זו, מאשר בכוחן הצבאי.
ביטחון אזורי; מיצירת בריתות להבנה משותפת
בינתיים, הניסיון של איראן ב«מלחמת ארבעים הימים» וההתפתחויות שלאחריה, חשפו אמיתות חשובות עבור המשוואות הביטחוניות באזור: ביטחון מושאל ומיובא, גם אם הוא נשען על ציוד צבאי מתקדם ותמיכה של מעצמות גדולות, נתקל במגבלות חמורות מול משברים אמיתיים. מה שקרה במלחמה זו ובהתפתחויות שלאחריה, הראה שמדינות האזור אינן יכולות לקשור את ביטחונן היציב אך ורק לנוכחות כוחות חיצוניים ולהבטחות הביטחוניות שלהם.
כל עוד מעצמות על-אזוריות כמו ארצות הברית ימלאו תפקיד מכריע במבנה הביטחוני של האזור, יהיה קשה לדבר על יציבות וביטחון יציבים ומקומיינים; שכן נוכחות כוח חיצוני עלולה לשכפל חלק מהתחרות הביטחונית וחוסר האמון בין שחקנים אזוריים. מבחינה זו, ניתן לראות את הסכם מכה כסימן למאמץ להיפרד בהדרגה מתבנית הביטחון המיובא; אך הסכם זה יכול להוביל לביטחון אמיתי רק אם הוא ילווה בשינוי עמוק יותר בתפיסת מדינות האזור.
לגבי ערב הסעודית, נקודה יסודית עדיין קיימת: אין ברית הגנה, רק על ידי הגדלת מספר החברים, יכולה להבטיח ביטחון יציב, אם במקביל תמשיך מדיניות התערבות בענייניהם הפנימיים של שחקנים אזוריים אחרים, או אם תימשך התמיכה בכוחות וזרמים הנחשבים על ידי הצד היריב כמקור לחוסר יציבות. לא ניתן להבטיח ביטחון רק באמצעות בריתות צבאיות; ביטחון יציב נוצר כאשר גם הגורמים המייצרים חוסר ביטחון נלקחים בחשבון.
מבחינה זו, יש לחפש את הפתרון הסופי ביצירת הבנה אזורית משותפת בנוגע לביטחון; הבנה שבה מדינות האזור ייקחו על עצמן את האחריות העיקרית לביטחונן, מחלוקות ינוהלו באמצעות דיאלוג, ומעצמות לא-אזוריות לא ישפיעו באופן מכריע על הארכיטקטורה הביטחונית של מערב אסיה.
אם הסכם מכה ינוע במסלול כזה, הוא עשוי להיות צעד לקראת סדר ביטחוני חדש; אך אם הוא יהפוך רק לכלי למערכים חדשים ולהגברת היכולת להתמודד זה עם זה, הוא לא רק שלא ייצור ביטחון יציב, אלא עשוי להוביל לסבב חדש של מרוץ חימוש ויצירת בריתות באזור. הבעיה העיקרית במזרח התיכון אינה מחסור בבריתות; אלא היעדר הסכמה משותפת על תפיסת הביטחון האזורי.
סיכום
יש לראות את הסכם ההגנה המשותפת של מכה כאחד המאמצים האחרונים החשובים ביותר להגדרת מחדש של הארכיטקטורה הביטחונית של המזרח התיכון. הסכם זה, מצד אחד, משקף את הגברת הרצון של מדינות האזור להסתמך יותר על יכולות מקומיות להבטחת ביטחון, ומצד שני, מראה כי המודל המסורתי של הסתמכות מלאה על מעצמות חיצוניות להבטחת ביטחון האזור אינו מספיק עוד לכל השחקנים.
עם זאת, עדיין מוקדם מדי לדבר על «נאט"ו של המזרח התיכון». הסכם מכה הוא כעת בעיקר מסגרת פוליטית-הגנתית ליצירת הרתעה משותפת. המבחן האמיתי שלו יתחיל כאשר שלוש המדינות ירצו להפוך מחויבות זו למבנים קבועים, פיקוד משותף, תרגילים, החלפת מידע, ייצור הגנתי ובסופו של דבר למנגנון תגובה מוגדר להתקפה.
אם שלב זה יתממש, הסכם מכה עשוי לפעול מעבר לברית תלת-צדדית ולהפוך לגרעין ראשוני של ארכיטקטורת ביטחון חדשה במערב אסיה; ארכיטקטורה שבה ערב הסעודית, טורקיה ופקיסטן ישאפו להעביר חלק מאחריות ביטחון האזור מכוחות חיצוניים לשחקנים אזוריים.
אחרת, הסכם מכה עשוי, בדומה לבריתות אזוריות רבות אחרות בעבר, להישאר ברמת הצהרות פוליטיות ושיתופי פעולה מוגבלים. בסופו של דבר, השאלה החשובה ביותר לגבי הסכם מכה אינה «מי נגד מי התאחד?»; אלא האם שלוש המדינות יכולות לבנות «כוח הרתעה משותף» מיכולותיהן השונות. התשובה לשאלה זו עשויה להיות אחד הסימנים החשובים לכיוון סדר הביטחון החדש במזרח התיכון בשנים הבאות.
בנוסף, הסכם מכה יכול להיות צעד לקראת ביטחון מקומי אזורי, אך ביטחון יציב אינו מושג אך ורק באמצעות יצירת בריתות. הניסיון של «מלחמת ארבעים הימים» הראה כי ביטחון מיובא שביר. ערב הסעודית, ללא הפחתת התערבויות אזוריות ותמיכה בגורמי חוסר יציבות, אינה יכולה להשיג ביטחון יציב רק באמצעות בריתות הגנה.
